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2019-07-08
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MC研究院

上海租界的历史启示:金融中心与政治权力


FT中文网 2019年04月15日

  马德斌:公共租界的运作模型,就是一个以纳税人为股东的有限公司,成为追求低税与高效的小政府,

  伦敦政治经济学院副教授,复旦大学兼职教授 马德斌

  上海作为一个全方位开放的国际金融城市,其历史肇始于1842年中英签订《南京条约》。长期以来,这段历史备受学界乃至民间的关注。如果现代经济学和全球史的崭新视角来审视,会发现这一古老故事背后孕育着远超金融业的大历史,对当今与将来的中国与世界都有所启示。

  上海外资金融业从十九世纪中叶就已起步,但在二十世纪初的短短三十年间,却发生一个根本性的转变:也就是中国新型现代银行的兴起,中国传统银钱业通过规制货币市场与介入政府公债及公债市场,在货币与财政领域,带来了一场国家层面深刻变革。这个以民营为主的上海金融业,在某种意义上主导了民国的宏观经济体系。

  这表现在哪里?第一,从1910年代中叶开始以国币为中心的全国银元一体化体系与市场形成,这为1933年南京政府废两改元,中国真正走上现代意义上的银本位制奠定了基础。第二,实行以贵金属和政府公债等各种证券为储备的银行纸币发行制度。1917至1937年,中国的总货币量年均增长率达到5%,而其中纸币与储蓄和增长率超过了9%,远远高于同时期的年均1-2%的GDP增长率,从而导致中国M1货币的结构的根本性转变,其中金属货币所占比例从1910年代的三分之二降到了30年代的三分之一以下。而这种没有导致通货膨胀的货币扩张,深化了中国经济货币与金融的渗透,建立起以自由竞争信誉为胜的民营银行为基础的货币发行制度,可算是一场当之无愧的金融革命——也被视之为哈耶克所倡导的自由银行制度,在中国实践的历史上的成功案例。

  如将这场金融革命置于中国漫长历史大背景下,更显其特殊意义。谈到中国历史,第一个要破解的神话,就是中国自秦朝大一统后实现了统一货币等等。事实在于,使是各个朝代政府掌控的小额铜钱在各地流通的单位成色度量千差万别,而自宋朝后以政府为主导的大规模发行的纸币,最后都导致政府和纸币的信誉同时崩溃。所以长期困扰中国传统经济是通货的严重匮乏,这也成为明后期西班牙银两与银元大量流入的重要原因。银两甚至成为明清两朝财政税收的单位,由此十九世纪上半叶鸦片进口所导致的白银倒流,给中国造成的不只是一场民生困境,而是通货紧缩的宏观危机。所以,鸦片战争中清政府表现出来的傲慢与无知,不仅体现在对当时西方军事技术力量等的认识上,而对现代货币理论的认知也同样匮乏。

  有意思的是,让这场走出中国历代循环魔咒的金融革命,能够在世界史中找到奇妙的回声,以上海公共租界为基盘的金融中心的兴起,与欧洲自中世纪以来依托自治城市而繁衍出来的金融转变似有同源。欧洲历史上的重大货币、金融与财政等创新,常常源于像意大利的热那亚、威尼斯、荷兰的阿姆斯特丹等以精英商人主政的城邦内。即使以英国君主立宪标志性事件1688年的光荣革命为例,背后也隐约可以看到一个自治城市的影子,即伦敦大都市内享有古老自治特权以公司为组织形态的(Corporation of London)的伦敦城(City of London)。这个在十三世纪就已参与签署著名的限制皇权的大宪章的袖珍小城,利用其独立的行政法律制度,自备武装和四周耸立的高墙,把一块仅一平方英里(the Square Mile)的地盘造就成为中世纪以来英格兰的金融心脏。在1688年宪政风暴的光荣革命中,伦敦城也成为以国会为主导的君主立宪运动的中坚力量,随后持有皇家特许和货币发行权的股份公司英格兰银行在1694年落脚城内,开启了一场导致货币、公债与金融工具的迅速扩张的金融革命,使伦敦一跃成为欧洲乃至世界的金融中心,为英国称霸全球,乃至18世纪的工业革命做铺垫。

  从这个视角,让我们再重新回到上海公共租界,有什么启发?自1863年上海开埠之后,条约港的上海形成一个奇特的城市,公共租界、法租界和华界三个行政机构并立,各自为界。公共租界是由英美租界合并囊括了除法租界以外所有其他外国租界,其核心组织是称为工部局的市政委员会,而制定重大政策的工部局董事会则通过在租界纳税的西人选举产生,,董事会的席位也从英美商人扩大到其他西方和日本的商人,甚至到1928年也包括了中国的精英商人,所以在租界外国(后来中国)居民参政的重要门槛就是缴税。

  公共租界当局把原先和清政府签订的《土地章程》,自我诠释成类似于西方式的自治城邦式的特许的小宪法。作为法人,工部局可以在法庭上起诉和被起诉。除了治外法权外,公共租界里有专门管理中国居民的公审会廨(编注,会审公堂,Mixed Court)。1911年辛亥革命后,公共租界甚至掌控了上海公审会廨并自行指派独立性较高的中国法律专业职员,由此这个面积仅23平方公里的公共租界成为名副其实的自治“城邦”,甚至被称为 “国中之国”。

  审视公共租界的运作模型,就是一个以纳税人为股东的有限公司,成为一个追求低税与高效的小政府,税源主要是土地和房产税和执照费等。由于税收规则透明加上经济与人口快速增长,工部局财源坚实,雇佣了一个相当规模的市政机构,形成警察,监狱,卫生,教育等类似于政府的体系。其中,职员待遇优厚,而做决策的董事反而是不带薪酬,租界拥有各国包括中国居民组成的独立的志愿武装力量,称为万国商团。公共租界自负盈亏的财政实力成为其自治宪政的坚实基础。显而易见,公共租界这一制度,与其他有宗主国殖民政府委派领事直接统治的中国条约口岸如天津、武汉甚至邻近的上海法租界的管理模式截然不同。 如果说治外法权使条约口岸分割了中国政府的主权,那上海公共租界的自治结构更让其独立于其宗主国,不再是一个殖民国家利益的延伸或代表,公共租界事实上成为代表一个西方多国甚至包括中国民族精英商人的联合经济利益的政治组织。事实上,如果我们了解英国殖民主义所带有的自下而上经济贸易利益驱动的性质,对这个制度也不足为奇了。

  法制和市场,成为规范与发展上海公共租界高度自由化金融业的两条最重要的主轴。作为中外银行和金融业的聚集地,租界也成了中国国家和民营银行的首选地。1916年,中国银行上海分行巧妙得利用租界的公审会廨来捍卫银行章程,从而成功抵制了北洋政府对全国范围银行业掠夺性的纸币停兑令的事件。上海以外滩南京路为中心的地段,成为中国现代银行业中心。另一个标志性的事件来自历史悠久的上海钱业公会,其于1917年从华界的南市移入公共租界内。随后,1918年以中国现代银行为主的上海银行公会的成立,中国金融业形成了一个强大的自下而上的高度组织化的利益集团,上海银行业发行的地方货币、汇票(申票)、汇兑(申汇),金融数据信息乃至行业规则往往通行全国。

  上海金融业的发展,和另外一个与公共租界相似性的多国机构——中国海关有关。负责征收进出口关税的中国海关,在太平天国的动乱中被外人掌控,或确切地说,海关被清政府外包给外国人了——但由此,中国海关也发展成一个比较独立、清廉和规则化的文官体系。因为较少受到中央和地方政府的干扰,海关的关税成为北洋政府时期最稳定的税源,由此也成为北洋政府内外公债最可靠的抵押。北洋时期政府,也引进了西方重要的现代公债管理制度,比如设立由海关主管、银行家、政府官员组成的独立委员会和公债持有人委员会等组织来监督甚至执行国债的偿付。高度独立的海关,通常将偿还公债的专用税款直接汇寄到汇丰银行以及后来的中国银行上海分行。正是这些游离于中央政府之外的机制,给濒于破产的北洋政府的公债带来信誉。公共租界内也诞生了一个活跃与开放的二级公债市场,公债价格能够迅速得反映政府信誉和公债管理机制的维持与动摇。

  南京政府初期,在国民政府财政部长宋子文的主导下,成功继承了北洋政府的公债和管理制度。从而,把整个公债规模也推向了一个新的高潮。根据银行章程,公债可以作为银行发行纸币的储备(最高可达到40%)。由此,公债的发展,对前面提到的中国纸币和金融工具的高速增长起到了关键作用。中国或者说上海银行业,成为政府债券的最大持有者。而通过中立的公债管理制度,银行业又对政府的公共财政形成了监督和制约。这与欧洲历史上常见的国债,宪政与金融财政创新的奇妙关联有殊途同归之感。所以,当20世纪30年代初另一场席卷全球的大萧条降临时,拥有一个坚实的现代银行体系以及新一代谙熟宏观货币理论的官员和银行家的民国,已经和一个世纪前的清政府不可同日而语。1936年南京政府的法币改革,通过使中国经济去白银化,成功走出了通货紧缩的货币危机。与此同时,在这前后南京政府推行的银行国有化及货币发行权的垄断,也昭示了国家主义的重新抬头。这为1940年代的纸币超级通胀,埋下祸根。仿佛瞬间,中国又重新进入政府与纸币信誉同时崩溃的历史魔咒。

  今天,特别是随着九十年代后的上海陆家嘴金融中心的兴起,再来重新审视这段历史,有什么现实意义呢?作为殖民主义时代的产物,上海公共租界毫无疑问带着强烈的帝国主义与种族主义的烙印。今天再回顾时,我们绝非无意漠视其根本上的非法性和非公正性的一面,但其作为一个历史上政治和经济制度的重大实验,却有很多历史启示。

  首先,毫无疑问,西方的治外法权,作为帝国主义扩张的一部分从外部分割了中国的主权。但如回归西方历史自身,我们发现自治城邦与地方分权(或分治),长久以来从内部分割和制约了西方国家的主权和皇权。而自治城市内商业信用超越意识形态与主权,法制大于行政的形态,也往往奠基了金融中心的制度基础,这也是为什么一些现代制度的形成(如独立的司法和中央银行等)都孕育于西方自治城市中。从这个意义来看,治外法权在上海公共租界是对传统大一统高度集权的政体,带来一个巨大的文化与制度冲击:通过提供了一个相对独立与隔离的地理空间,公共租界给制度创新和移植提供了机遇和相互竞争的可能性。最后,由于上海公共租界不再是西方帝国主义国家权力的延伸,它又具有了早期全球化自由港的某些特征。这也是一个由外人主导的租界,如何能为一整代的中国企业家与社会团体,提供了一个自下而上制度创新的平台的原因之一。公共租界内中国商人与商人团体的重大作用,也给我们一个重新认识介于国家与市场两者之间的公民社会的重要性。